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堅定實施擴大內需戰略
中共國家發展和改革委員會黨組
大力實施擴大內需戰略，是以習近平同志為核心的黨中央基于我國經濟運行規律和國內外環境變化，統籌當前和長遠、國內和國際、發展和安全作出的科學研判和重大戰略部署。我們要深入學習領會這一部署要求，堅定實施擴大內需戰略，堅持內需主導，建設強大國內市場，為以高質量發展推進中國式現代化提供強有力的支撐。
一、深刻領會擴大內需的重要意義
擴大內需既關系經濟穩定，也關系經濟安全，不是權宜之計，而是戰略之舉。“十五五”時期，全方位擴大內需對我國貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展具有重要意義。
擴大內需關系我國長遠發展和長治久安。習近平總書記指出，大國經濟的特征都是內需為主導、內部可循環；充分挖掘內需潛力，有利于化解外部沖擊和外需下降帶來的影響，也有利于在極端情況下保證我國經濟基本正常運行和社會大局總體穩定。當前，世界百年變局加速演進，外部環境的復雜性、嚴峻性、不確定性明顯上升，國際經濟貿易秩序遇到嚴峻挑戰，世界經濟增長動能不足，地緣沖突易發多發，世界貿易組織（WTO）預測2026年全球貨物貿易量增速為0.5%，大幅低于歷史平均水平，這將加大我國經濟平穩運行的難度。同時，新一輪科技革命和產業變革加速突破，各國搶占科技和未來發展制高點的競爭更趨凸顯，比如在人工智能等前沿領域，美國、歐盟先后推出“星際之門”和“投資人工智能倡議”計劃，大幅增加投入，大國博弈更加復雜激烈。面對這樣的發展環境，我國必須堅定實施擴大內需戰略，以內需的穩定發展對沖外需的不確定性，不斷增強我國的生存力、競爭力、發展力、持續力。
擴大內需是解決我國社會主要矛盾的重要路徑。習近平總書記指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾；要更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發展、社會全面進步。隨著經濟發展和人均收入水平的提升，我國居民消費已由生存型向發展型轉變、由商品消費向服務消費拓展，2024年服務性消費支出占居民人均消費支出的比重提高到46.1%，如何更好滿足需求升級成為重要時代課題。與此同時，我國發展的短板弱項仍有不少，產業鏈供應鏈韌性也有待增強；養老、育幼、醫療等公共服務供給還有較大不足，截至2024年底，我國注冊登記的養老機構護理型床位數約334萬張，與失能和半失能老年人數量相比仍有較大缺口，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數僅4.08個，入托率和經濟合作與發展組織（OECD）國家平均水平相比有較大差距；城鄉間區域間發展仍不平衡，2024年城鎮居民人均可支配收入是農村居民的2.34倍，絕對差距仍然較大；生態環境質量仍有較大提升空間。要解決好這些問題，必須著力擴大內需，通過滿足居民不斷升級的消費需求，持續提高人民生活品質；通過擴大有效益的投資補短板、強弱項，促進產業升級、城鄉融合、區域協調、人與自然和諧共生。
擴大內需是做強國內大循環的關鍵著力點。加快培育完整內需體系，是暢通國民經濟循環、增強國內大循環主體地位的重要基礎。我國經濟體量已穩居世界第二位，擁有全球最具潛力的超大規模市場。大國經濟都是內需為主導，強大國內市場也是大國經濟優勢所在。內需不足會導致供求失衡，使經濟運行出現卡點堵點；而隨著內需潛力的不斷釋放，供求良性互動、實現動態平衡，國內市場主導的經濟循環整體效率和質量就會不斷提升。同時，擴大內需也能使國內市場和國際市場更好聯通，以國內大循環吸引全球資源要素，有利于構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。因此，必須堅定實施擴大內需戰略，促進形成更多由內需主導、消費拉動、內生增長的經濟發展模式，不斷提高經濟循環質量和運行效率。
擴大內需是激發市場內生動力的重大舉措。習近平總書記指出，高質量發展應該實現投資有回報、企業有利潤、員工有收入、政府有稅收。要做到這一點，前提就是超大規模市場紅利充分釋放、經營主體活力有效激發、供需銜接更加暢通。需求和供給是經濟循環的兩端，需求引領供給體系和結構的變化，供給變革又不斷催生新的需求。實施擴大內需戰略，既能解決當前經濟運行中總需求不足的問題，同時也能消化供給、促進供給創新，為發揮強大生產能力優勢提供動力和方向。深化供給側結構性改革，既能更好滿足不斷升級的需求，同時又引領創造出新的需求，促進超大規模市場優勢的充分發揮。今后一個時期，需要統籌好擴大內需和深化供給側結構性改革，推動形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡，加快實現國民經濟良性循環。
擴大內需是進一步全面深化改革的重要內容。完整內需體系是由國內各類需求構成的全領域、多層次的綜合體系，既包括消費、投資在內的需求體系，也涉及適配國內需求的供給體系，還包括優化各類資源配置和促進商品、要素流動的市場體系，涵蓋生產、分配、流通、消費各個環節。我們強調的擴大內需，并不只是擴大政府公共支出，必須在合理引導消費、儲蓄、投資等方面進行有效制度安排。培育完整內需體系、暢通國內大循環，必須堅持問題導向，用足用好改革這個關鍵一招，通過制度創新破除體制機制中的頑瘴痼疾，深挖國內需求潛力。要完善促進消費特別是居民消費的制度安排，大力推進投融資體制改革，加快構建全國統一大市場，完善市場經濟基礎制度，激發國內市場的內生動力和活力。
二、準確把握擴大內需面臨的新形勢新要求
黨的十八大以來特別是“十四五”時期，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國持續發力擴大內需，著力暢通供需循環，取得顯著成效。今后一個時期，我國擴大內需雖面臨一些制約因素和困難挑戰，但更有諸多有利條件和歷史機遇，總體上有利因素多于不利因素、機遇大于挑戰。
內需已逐步成為拉動我國經濟增長的主動力和穩定錨。為應對復雜嚴峻的內外部發展環境，近年來黨中央、國務院部署實施一系列擴投資、促消費的政策舉措，2022年制定的《擴大內需戰略規劃綱要（2022—2035年）》，進一步明確了擴大內需的主要目標、重點任務和具體舉措，消費的基礎作用和投資的關鍵作用持續發揮。2013—2024年，內需對經濟增長的平均貢獻率達93.1%，其中最終消費支出和資本形成總額的平均貢獻率分別為55%和38.1%。一方面，消費升級促進需求潛力加快釋放。隨著促進消費帶動轉型升級十大行動、完善消費體制機制、提振消費專項行動等政策措施的落地，消費總規模不斷擴大、新消費熱點蓬勃涌現。2024年社會消費品零售總額達48.3萬億元，是2012年的2.4倍；新能源乘用車國內滲透率從2013年的不到0.1%提高到2024年的48.9%；文旅、賽事、健康等消費加快發展，服務零售額增速持續快于商品零售額。另一方面，投資結構優化帶動產業加快轉型升級。政府投資結構持續優化，鼓勵民間投資的政策日益完善，特別是近兩年自上而下、軟硬結合、高質量推進“兩重”建設，一大批重大項目、重大工程加快建成。科技創新領域投資力度持續加大，2024年全社會研發投入超3.6萬億元，研發投入強度達到2.68%，超過歐盟國家平均水平。制造業高端化、智能化、綠色化轉型加快推進，制造業投資2018—2024年年均增長6.8%。綠色能源投資高速增長，2024年可再生能源裝機規模是2012年的6倍多。
構建完整內需體系仍存在不少短板。一是消費內生動力不強。內需不足是當前經濟運行面臨的主要挑戰，突出表現為居民消費率偏低，2024年我國居民消費率為39.9%，與發達國家相比仍有約10—30個百分點的差距，特別是服務消費占比偏低。究其緣由，一方面，居民就業增收面臨壓力，消費能力受到制約；另一方面，部分消費領域還存在一些限制性措施，優質商品和服務供給不能充分滿足多元化消費需求，導致潛在消費需求難以有效釋放。二是投資動能有所減弱。人口老齡化程度快速加深，人口結構和流向正在發生新的變化，部分地方城鎮化從快速增長期轉向穩定發展期，房地產投資增速回落具有一定必然性，一些領域制造業投資存在低水平重復和同質化競爭等問題，有的地方鐵路、公路等傳統基礎設施已接近飽和，投資回報率出現下降。一些領域市場準入還存在隱性限制，制約民營企業投資積極性，民間投資已連續兩年下降，占固定資產投資比重已低于50%。三是全國統一大市場存在卡點堵點。市場基礎制度規則等還需完善，部分地方政府經濟促進行為有待規范，過度競爭和地方保護等現象仍有發生。要素市場化配置改革有待深入推進，發現和培育新的要素資源市場還面臨確權、運行等制度短板。流通體系現代化程度仍然不高，市場化、法治化、國際化一流營商環境建設亟待加強。四是非理性無序競爭擾亂市場秩序。部分行業企業過度關注短期利益，在有限的存量市場內進行低水平反復博弈，使“質優價低”或“質劣價高”等扭曲的價格信號擾亂市場正常競爭秩序，形成“劣幣驅逐良幣”，“內卷式”惡性競爭導致生產者得不到正向激勵，消費者權益受到損害，產品、企業、產業難以高質量發展。
擴大內需仍有巨大潛力和空間。其一，消費升級蘊含巨大潛力。我國有14億多人口、龐大的中等收入群體。根據國際經驗，當一國人均國內生產總值突破1萬美元之后，居民消費結構會加快升級，食品、服裝等實物消費支出占比下降，交通通信、衛生健康、文化娛樂等服務消費支出占比上升。2024年我國人均國內生產總值超過1.3萬美元，居民消費不再僅滿足于“剛需”，發展型、享受型的可選消費正處在普及與升級階段。與此同時，科技產品、數字技術、人工智能等不斷催生新業態新模式新場景，沉浸式、體驗式消費場景創新培育，電子商務、直播經濟、在線文娛蓬勃發展，巨大的消費潛力將在未來一段時間持續釋放。其二，有效投資空間仍然廣闊。我國正處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，夯實經濟社會發展基礎支撐，能帶來廣闊投資空間。我國人均資本存量水平還比較低，水利、能源、市政以及新型基礎設施等領域還存在不少短板，投資增長的潛力依然巨大。統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展，實施城市更新、地下管網建設改造以及推動未落戶常住人口享有城鎮基本公共服務問題逐步解決，基礎設施和公共服務投入力度還需加大。同時，關鍵核心技術領域補短板需要不斷增加投資，傳統產業轉型升級對設備更新、工藝換新、數智化轉型等技改投資需求很大，人工智能、生物醫藥、量子信息、未來能源等未來產業發展，都將形成源源不斷的投資發展新動力。其三，全面綠色轉型拓展投資消費潛能。綠色發展是中國式現代化的鮮明底色，以碳達峰碳中和為牽引，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，將持續拓展內需增長空間。隨著綠色發展理念深入人心，綠色消費加速融入人們生活的方方面面，將推動綠色有機食品、節能節水家電、新能源汽車、生態旅游等消費快速增長。與此同時，能源、建筑、產業、交通等領域加快綠色低碳轉型，也將帶來龐大的投資機遇和投資熱點。
三、扎實推進全方位擴大內需戰略任務
黨的二十屆四中全會強調，堅持擴大內需這個戰略基點，大力提振消費，擴大有效投資。中央經濟工作會議指出，圍繞做強國內大循環，拓展內需增長新空間。面向“十五五”，要深入學習貫徹習近平總書記關于擴大內需的系列重要論述，認真貫徹落實黨的二十屆四中全會和中央經濟工作會議部署，完整準確全面貫徹新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，加快構建完整內需體系，以新需求引領新供給，以新供給創造新需求，促進消費和投資、供給和需求良性互動，增強國內大循環內生動力和可靠性。
著力釋放居民消費潛力。一方面，大力提升居民消費意愿。深入實施提振消費專項行動。加力穩定大宗消費，實施好消費品以舊換新政策。強化品牌引領、標準升級、新技術應用，打造一批帶動面廣、顯示度高的消費新場景。支持首發經濟、賽事經濟、電子商務等發展。順應消費升級、人口老齡化、促進出生人口增長等需要，在養老、托育、健康、文旅等消費配套設施領域實施一批重點項目。大力實施城市更新，抓好停車場、老舊電梯更新等民生微項目。進一步拓展入境消費，提升便利化水平。另一方面，切實增強居民消費能力。強化就業優先政策，多渠道穩定和擴大就業，優化創業促進就業政策環境，支持重點群體就業。實施城鄉居民增收計劃，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，努力實現居民收入和經濟增長同步、勞動報酬提高和勞動生產率提高同步。加大直達消費者的普惠政策力度，增加政府資金用于民生保障支出。健全社會保障體系，穩步推進基本公共服務均等化，加大生育養育支持力度。
積極拓展有效投資空間。首先，發揮好政府投資作用。優化政府投資結構，提高民生類政府投資比重，高質量推進“兩重”建設。加強“硬投資”和“軟建設”系統集成，著力提升政府投資效益。結合國家發展需要，在新型能源體系、重大水利工程、國家重大科技基礎設施等領域，實施一批重大標志性工程。加強項目儲備論證，主動謀劃儲備更多發展所需、地方所能、群眾所盼的高質量項目。再者，進一步促進民間投資發展。完善民營企業參與重大項目建設長效機制，發揮政府投資基金引導帶動作用，加強民間投資項目資金等各類要素協同保障，激發民間投資活力、提高民間投資比重。持續推動政府和社會資本合作（PPP）新機制規范實施，增強市場主導的有效投資增長動力。
有效擴大優質消費供給。增強消費品供需適配性。積極推廣柔性化與定制化制造新模式，推動生產高效響應消費者個性化需求。推動人工智能在消費品全行業全領域全過程應用。深化數據應用場景建設。適應綠色化低碳化消費趨勢，促進綠色產品擴容迭代。拓展汽車改裝、房車露營等汽車后市場消費。發展寵物周邊、動漫、潮服潮玩等興趣消費產品。同時，促進服務消費提質擴容。以放寬準入、業態融合為重點，擴大服務消費。大力發展銀發經濟，促進智慧健康養老產業發展。加快健全居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。鼓勵發展社區嵌入式托育、用人單位辦托和托幼一體服務。深化線上線下、商旅文體健多業態消費融合。支持各地增加優質運動項目和特色體育賽事供給。穩步推進服務業擴大開放。
縱深推進全國統一大市場建設。堅決破除阻礙全國統一大市場建設卡點堵點。緊緊圍繞“五統一、一開放”的要求，統一市場基礎制度規則，完善產權保護、市場準入、信息披露、社會信用、兼并重組、市場退出等制度，消除要素獲取、資質認定、招標投標、政府采購等方面壁壘，規范地方政府經濟促進行為，破除地方保護和市場分割。健全一體銜接的流通規則和標準，高標準聯通市場設施，降低全社會物流成本。完善有利于統一大市場建設的統計、財稅、考核制度。同時，深入整治“內卷式”競爭。推進重點行業產能治理，實施好化解重點產業結構性矛盾促進提質升級的政策措施。依法依規治理企業低價無序競爭，統一市場監管執法，強化反壟斷和反不正當競爭執法司法，形成優質優價、良性競爭的市場秩序。
加快健全擴大內需體制機制。一方面，完善促進消費制度機制。推動清理汽車、住房等消費不合理限制性措施，建立健全適應消費新業態新模式新場景的管理辦法。落實帶薪錯峰休假。穩步擴大免費教育范圍，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度。適應國土空間布局、人口結構變化和流動方向、產業升級趨勢、服務功能優化等需要，優化與之配套的基礎設施和公共服務設施布局。另一方面，深化投融資體制改革。在工作基礎較好的地方探索編制全口徑政府投資計劃。著力解決部分領域投資存在“重投入、輕效益”問題，讓投資資金撬動更大的經濟社會價值。完善交通、能源等領域價格形成機制，持續加強投資項目服務和要素保障，提高投資回報。發揮好新型政策性金融工具、基礎設施領域不動產投資信托基金、普惠貸款等作用，優化投資補助、貸款貼息等機制，激發投資活力。深化投資審批制度改革。更加注重盤活閑置低效資產，以存量盤活帶動增量優化。
